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宋培军 | 清末民初土司的国体地位因革：从四川土司到云南土司
对于铸牢中华民族共同体意识来说，目前主要有两种阐释路径。其一，延续费孝通的民族学、社会学路径，从多元一体中华民族的角度，把一体、共同体理解为民族实体、民族复合体，中华民族共同体意识被诠释为中华民族这个民族实体、民族复合体的意识。费孝通1991年提出把蒙古人纳入不同层次的“凝聚核心”，也被认为是对《中华民族多元一体格局》中提出的以汉人为“凝聚核心”的观点的修订和补充。这里遗留的问题在于，对中华民族的现实核心（汉人汉族）进行再分层，恐怕更多理想型的意义，难以实际操作。其二，延续中国传统的历史学、政治学路径，把国家一体、政治一统理解为国家实体、政治行政复合体，2014年习近平总书记在中央民族工作会议上号召“全党要牢记我国是统一的多民族国家这一基本国情”，其实开辟了从统一多民族国家这一基本国情出发探讨中华民族共同体意识的巨大空间，多民族国家一体研究提上议事日程。在清代，国家五族一体是由政治民族（国体民族）、行政民族（政体民族）组成的复合体，前者是参加国家体制、享有某种政治权利的民族政治体，后者是作为国家行政对象的文化民族、社会民族。本文选取土司问题切入，试图说明两个方面的问题：一是传统王朝国家“大一统”机制如何经过近代调适而在西南边疆地区得以延续；二是如何发挥土司在中央与边疆之间的中介作用而实现现代民族国家转型。
既往研究对土司在传统王朝帝国到现代民族国家转型中的独特中介作用，注意不够。笔者曾在北京临时参议院对云南华侨土司案的研究中，初步涉及云南土司问题。邹建达揭示了皇帝-国王框架作为清代封建王朝国体具有边外土司木邦难以撼动的地位：“木邦乃缅甸所辖，中外攸分，准木邦归诚，木邦即缅甸之叛逆，必至大起衅端，亦有妨于国体，”清朝并未因木邦土司曾属明而就允其隶中国。潘先林把民国土司界定为行政官吏：“1912年临时参议院对云南土司问题的争论，核心是土司是否民国政府的行政官吏。因是由云南军都督府提出议案，参议员们的争论也涉及该议案是行政问题还是立法问题。最后，争论以同意云南设置土司特派员的要求，实际上承认了土司是民国政府的行政官吏。”这启发笔者进一步思考清朝到民初土司的定性变化问题。吴启讷指出：“清朝将‘满、蒙、回、藏’正式纳入国家的政治体系、权力体系内，五个族群间的政治关联与互动，构成了清朝战略安全的有机防线，因而共同构成清朝整体政治制度不可或缺的部分。可以说，‘五族共和’早在17~18世纪期间，即已实质形成。”这里，说清朝将满、蒙、回、藏都正式纳入国家的政治体系，具有国体（国家体制）地位，属于国体民族范畴，是可以的，因为这些族体都有资格产生王公世爵。但是汉人在清代中后期即使官居正一品的尚书、督抚，只是子爵而已，在清末袁世凯身为内阁总理大臣被封侯爵就已经到顶，可见汉人只能属于政体民族范畴。川边金川年班土司在清代被称为番子，与西番（西藏）是不同的族体单位，清朝对它们不是作为一个民族而是作为两个族体分别加以治理。清代川边年班土司由此具有政治体的意义，使其与满、蒙、回、藏联合，构成清末民初“五族共和”国体的历史基因，民初云南土司在省议会框架下由于特派员的设置还有一定的政治体的性质，不能仅仅作为行政体看待。
基于北京临时参议院参议员对民初土司的认识，追寻土司的来龙去脉及其政治地位的变迁，揭示四川土司与云南土司在清末民初国体地位上的接续性，是本文的基本思路。笔者就中华民族共同体在国家“大一统”意义上的一体机制问题试做探讨，以求教于方家。
一、对参议员所谓“云南土司古称南诏”的历史考察
民初北京临时参议院100号参议员张华澜认为云南土司之于他省土司的特殊性在于“聚处一方”，要“善为羁縻”，否则“考之历史，云南土司古称南诏，唐朝不善羁縻，过于轻视，故一起而隳唐室”。这就把南诏作为唐朝羁縻对象看待了。就“羁縻”一词之比较宽泛的意义而言，羁縻建置包含羁縻府州和土官土司两种制度，唐代羁縻府州为元明清土司制度的雏形。就“辽、金、西夏、大理国等边疆政权”这一宽泛意义上的边疆界定来说，南诏作为唐朝羁縻对象，尽管不同于羁縻府州，但是无疑类似于大理国，自然也可以列入边疆政权——所谓“政治上的边疆”。这里的遗留问题在于，只有把南诏置于历史的长时段结构性考察，才能更好界定其与大一统中央王朝国家的内在关系。
秦汉帝国开启统一多民族国家体制。“秦”作为先王“国号”，已经失去了“朝号”限定，等同于国际法主体意义上的“中国”。按照秦律，中国人作为一个族群意义上的政治体，被界定为“夏人”，包含“真人”——秦母与臣邦父生子曰“真”。汉帝国建立后，为避刘邦之讳，“臣邦”变为“属国”或“藩臣”，“外臣邦”变为“外臣”，后者延续秦帝国做法，不属于汉帝国疆域。就严格意义上的边疆而言，高句丽属于汉朝中国边疆。面对高句丽王遂成诣玄菟郡乞罪请降并派使赴京朝贡，东汉安帝本来想斩之“以示百姓”，但是“幸会赦令”而免之，可见大赦“天下”之令也适用于高句丽，就法律政治学意义上而言，汉（中国）即“天下”，包含高句丽。延至唐朝，唐太宗以“辽东故中国郡县，天子且不取，高丽焉得违诏”“辽东故中国地”、权臣弑君戮臣囚使国人待救为名发动灭亡高句丽的战争，至高宗时得以最终实现，设置羁縻府州进行统治，才真正纳入行政治理之下。早在唐太宗灭亡东突厥后，就开始大规模设立羁縻府州，“即其部落列置州县。其大者为都督府，以其首领为都督、刺史，皆得世袭。虽贡赋版籍，多不上户部，然声教所暨，皆边州都督、都护所领，著于令式”。唐太宗将东突厥降户安置在灵州（治回乐，今宁夏吴忠西）至幽州（治蓟县，今北京城南）之间长城沿线的羁縻府州，其上层多集中于长安并任职于朝廷。唐代令式虽然规定以内属部族所置羁縻府州，其首领任都督、刺史，皆得世袭，但是在实际管理过程中一些羁縻府州往往是由中央派官员担任羁縻府州都督、刺史、县令。这其实是唐代羁縻府州与元明清土官土司的一个重要区别。高宗早在平定高句丽、百济之前的永徽年间就制定了唐律之永徽律，引入“化内”“化外”概念，把高句丽人、百济人之间在唐朝中国疆域内犯法视为“化外人异类相犯”，把吐蕃纳入“化外蕃人”这一正式法律术语范畴，把羁縻府州纳入“化内”疆域范畴，继承了秦汉把“臣邦”“属国”纳入疆域而把“外臣邦”“外臣”排斥出疆域的做法。
唐代设置长史作为内羁縻府州的辅佐官，派定边州押使负责内外羁縻府州朝贡事宜，内、外羁縻府州区别明显。对于内羁縻府州，唐玄宗开元十三年(725)在渤海国北面黑龙江流域设置黑水都督府，“以其首领为都督，诸部刺史隶属焉。中国置长史，就其部落监领之。十六年，其都督赐姓李氏，名献诚，授云麾将军兼黑水经略使，仍以幽州都督为其押使，自此朝贡不绝”。开元二十九年(741)以“安禄山为营州刺史，充平卢军节度副使，押两番、渤海、黑水四府经略使”。两番即契丹与奚人。唐玄宗对契丹松漠都督李邵固的边疆定位是“保塞”，即“输忠保塞，乃诚奉国”，处于塞外羁縻府州地位。唐德宗贞元八年(792)，“室韦都督和解热素等来朝”。
与内羁縻府州不同，鸡林州都督府属于外羁縻府州。唐高宗龙朔三年(663)，唐朝于朝鲜半岛新罗国设置鸡林州都督府，“以王为鸡林州大都督”。都督之名不论远近，尽管同样授予，但从唐朝征兵新罗灭百济、不置长史看来，其政治地位恐怕远远高于其他羁縻都督，属于唐朝疆域之外的“化外”。正是因为其不在唐边州都督府、都护府统摄之列，不属于唐疆域，所以两唐书《地理志》不予录列。
所谓“押使”，是边州都督、刺史担任羁縻府州赴京朝贡的迎护、监管职责的制度。唐代宗永泰元年（765），淄青平卢节度使兼押新罗、渤海两蕃等使；另据《唐六典》，唐十道中，河南道的职责“远夷则控海东新罗、日本之贡献焉”。押使、河南道的职责对象，与设置长史的渤海不同，对于新罗不是行政隶属关系，其职责在清朝也适用于边疆大臣、总督的职责，新疆之外的很多部族不亲赴京师，只到比如喀什噶尔等地。亲赴年班朝贡是政治边疆，亲赴年班朝贡转为非亲赴朝贡，往往变为行政边疆，比如，与边内行政土司不同，四川金川土司，终清一代均系年班朝贡。
基于以上考察，不难比对南诏国在唐帝国“大一统”框架下的地位。唐玄宗册封南诏首领为“云南王”，其态度在“云南唐有”与否之间不断摇摆，其地位介于新罗、渤海之间，似乎尚难以唐律“化内”视之。其后，云南历经宋代大理国时期，从元代开始纳入行省治下。元明清三代，西南地区之土官、土司因时因事续有增置、裁撤，羁縻之联系、控制面向逐渐加强。民国初年参议员所谓“唐朝羁縻南诏”，应该不是唐代羁縻府州意义上的行政管辖含义，而是羁縻勿绝、羁縻不绝意义上的“大一统”封建隶属含义。
二、清代四川边疆土司国体地位的获得
根据《现代汉语词典》，对版图的解释是“原指户籍、地图，今借指国家的领土、疆域”，对“版籍”的解释是“借指领土、疆域”，似乎没有什么区别，其实，唐代所谓“贡赋版籍多不上户部”侧重指的是贡赋户籍。而天子“受图籍”的思想，则可以追溯到《后汉书·班固传》所言天子“受四海之图籍，膺万国之贡珍，内抚诸夏，外接百蛮”。从历史发展来说，至少唐代、明代已见这样的实例。高句丽作为朝贡国于贞观二年（628）“上封域图”；拥有“幅员”四至的安南莫朝被要求“上舆图”，而莫登庸于嘉靖十九年（1540）“入镇南关”“进降表”“上土地军民籍”“永为藩臣”。高句丽、安南作为唐朝、明朝中国的化外之地还要给皇帝上封域图、上土地军民籍，这一做法一直沿用到清朝中国，光绪《大清会典事例》卷503《礼部·朝贡贡物一》显示苏禄就曾自请这么做。可见藩国上图籍对于帝国臣属关系的象征意义。唐代羁縻府州贡赋版籍多不上户部，这是与清代内地土司的一个重要区别。
清代“版图”概念有3种含义，其一包含藩属国，其二包含藩部，其三包含行省。后二者属于“疆域”范畴，也就是说，就第一种含义而言的“版图”概念是大于“疆域”概念的，这一点似乎学界注意不够。松锦战胜后，皇太极致书崇祯皇帝：“自东北海滨迄至西北海滨……远近诸国，在在臣服。蒙古大元及朝鲜国，悉入版图。”此处“版图”包括外藩属国“朝鲜国”，这与雍正帝视“藩封”之地安南“隶版籍”系“吾土”和乾隆帝所谓“缅地皆我版籍”是一致的，易言之，明清帝国包括“臣服之邦”在内的中国版图（版籍）大于中国疆域。清代康熙帝相对于“外国”朝鲜，把台湾郑氏纳入“中国之人”的范畴，可见朝鲜作为“外国”被排除出“中国疆域”，也可见早在1689年签订《尼布楚条约》划定边界之前已有“中国之人”的明确界定。清代把缅甸归入“化外”，沿用了唐代的“化外”话语，从而在汉唐旧疆与明清新疆之间，建立起了历史继承关系。魏源说：“盖新疆内地以天山为纲，南回北准；而外地则以葱岭为纲，东新疆西属国。”新疆之分为“内地”与“外地”对称，也适用于其他地区，前此即有，如鄂尔泰对雍正勘界划地给安南（外地）表示反对说“今明侵占内地，妄意年远难稽，一奉诘问反据为外地”。可见，清代外地就是唐代化外，就是属国。
明乎此，就不会把版图等同于疆域了，川边土司的政治地位正是由其边疆地位决定的。康熙三十九年（1700），“雅砻江滨瞻对……诸土目各率所属户口投诚，奏请授五品安抚司，其副为六品土百户。从之”。康熙五十八年（1719）十二月谕：“今若照众大臣议，惟行看守，自西宁至四川、云南，内外土番杂居一处，西藏之人皆系土番，伊等俱是一类，倘藏地被策零敦多卜占据，则藏兵即是彼之兵丁，而边疆土番岂能保全。尔等暂且看守之议不合，著另行周详定议具奏。”次年正月又谕：“今满汉大臣咸谓不必进兵，朕意此时不进兵安藏，贼寇无所忌惮，或煽惑沿边诸番部，将做何处置耶？故特谕尔等，安藏大兵，决宜前进。”由此可见，内外土番=内土番+外土番，内土番=边疆土番=沿边诸番部。这里的“边疆土番”主要是川边康区土司，相对于西藏这样的外北疆，清代内边疆的理念由此确立。
“祖宗血战而得之地”是西藏纳入清朝第二种含义“版图”概念即中国疆域概念之核心要义，而“我兵费力攻得”亦是金川土司由打箭炉边外土司成为“内地服属土司”、纳入清朝第三种含义“版图”概念的必要条件，而“凉山”被视为“夷巢”则说明当时中国疆域之内尚有“野夷”。乾隆十九年（1754），四川总督黄廷桂奏“瞻对、金川连岁用兵……打箭炉久隶内地，土民恭顺……凉山……夷巢……若无故建城添兵……转致野夷猜惧，非镇静安辑之道”，得旨“甚是”。乾隆平定大小金川后，金川土司与其他“四川各土司”一样成为“内地服属土司”，乾隆四十二年（1777），时宪书新增大小金川及各土司地名。金川纳入“版图”、成为台湾一样的“内地”，“金川系土司地方，番众久经生聚……展拓疆宇，隶我版图……今台湾本属内地”。
乾隆帝对金川土司的治理包含派官驻兵、去宗教化、年班朝觐。“两金川之地现议添设营汛，令提镇统兵驻守。所有该处喇嘛寺俱令兵丁等分驻，最为省便……至两金川既已驻兵，久之可将该处崇尚喇嘛之事渐次化改……达赖喇嘛教下，若令于两金川分住，其地渐成达赖喇嘛所属，是我兵费力攻得之两金川转资达赖喇嘛之利益，尤无此情理”。新设成都将军统辖番地事宜，“凡番地大小事务，俱一禀将军，一禀总督”，文武各员考核升迁皆以将军为政会同总督题奏。乾隆四十一年（1776）三月，四川土司第一次朝觐，“听将军核定，会同总督、提督料理送京。至该土司等到京后应照年班回部之例，归理藩院管理……其土司袭职等事亦由将军、总督咨报理藩院办理”。乾隆四十七年（1782）“定将番子等分两班，令其三年朝觐一次”，《回疆则例》卷4对此有记载，而且特别说明“四川总督会同成都将军拟定应来人数预先奏报”。据光绪《大清会典事例》卷296《礼部·朝会》，道光七年（1827）议定“其部落回子伯克、土司等，若照理藩院所议列于内地大臣之次，殊失体制，著另为一班，列于西边行礼内地官员之末”。与云南“归义”土司猛拱头目兴堂扎随五品大臣班之末行礼不同，四川“降者”土司大小金川显然处于更高的行礼班次，对此张永江曾进行比较到位的揭示，不过似乎没有充分注意到如下情形：元旦受贺之际，伯克土司位于西边，与东边蒙古王公并排，同样作为世爵、属于“国体”范畴，才不至于“殊失体制”——排在内地大臣之后，同于蒙古扎萨克台吉以下的世职（见下表）；元旦宴会之际，内外王公、伯克等朝集太和门、入太和殿就坐，而文三品、武二品以上官员只能朝集午门、在丹陛上就坐，堂堂从一品理藩院尚书也只能在西檐下就坐；无论是金川番童陈百戏还是演奏“番子乐”（今天所谓“金川藏族乐”并不准确），都不能忽视金川番子与西番的差异，因为这不符合“众封建而少其力”的清帝治藩之道，只有基于这一差异，满、蒙、回、藏、金川番子才构成“五个族体联合”意义上的国体存在。道光二十九年（1839）议定“四川土司年班改为间五年朝觐一次”，光绪二十六年（1900）理藩院四川土司档册毁于八国联军，造成“自庚子档案遗失无从考复”的局面，四川布政使、四川总督先后咨复理藩部告知“分隶在何厅州，属于何镇协营”等情况。四川土司事务在地方上越来越归于四川总督之手。黎虎《汉代典客、大行、鸿胪递嬗与朝会司仪》认为：
《周礼》载：“朝士掌建邦外朝之法,左九棘,孤卿大夫位焉,群士在其后。右九棘,公侯伯子男位焉,群吏在其后。”则西列为孤卿大夫、群士,东列为公侯伯子男、群吏。汉七年排列于西方者,与前者相应,排列于东方者,与后者相应。但是汉初的百官体系所继承的不是周制而是秦制,而且周代尚无文武之分,战国后期始见,汉七年的文武之分殆亦为秦制。故汉七年的这种排列方式和内涵,应当是秦代朝礼中的排列方式与内涵的承袭。而到了东汉时期,“九宾”的内涵发生了变化。《续汉书·礼仪志》“大鸿胪设九宾”,注引薛综曰：“九宾谓王、侯、公、卿、二千石、六百石下及郎、吏、匈奴侍子,凡九等。”
这些新的“内地服属土司”，其国体地位值得关注。从中央政府层面的视角看来，四川土司出现了政治地位上的明显分化，可以分为川边金川土司与内地土司。理藩院的内部设置及其名称变化，即“宾客”改“王会”“录勋”改“典属”，可以很好揭示内外扎萨克、西藏、青海、回部、四川土司由“宾客”到“藩属”的政治地位变迁及其年班朝贡的“贡献”而非“赋税”性质。乾隆年间，旗籍司管理内扎萨克爵盟，宾客司改王会司（内扎萨克俸贡），录勋司改典属司（外扎萨克、西藏、青海爵盟），柔远司管理外扎萨克禄贡，并且于1762年设置伊犁将军的同时新设徕远司，以归口汇总回部、金川土司以及边裔朝贡事务。张双智《清代朝觐制度研究》指出：在清代，除了金川土司，其他土司不再列入年班进京朝觐，反映了“土司整体政治地位在下降。”这一认识非常具有启发性，启发笔者追问川边土司的“政治地位没有下降”到底意味着什么，它与蒙古、西藏等藩部的一致性何在。张双智还提到清廷对土司的定位是“与内地编氓无异”，并说这意味着其对土司采取的政策与“对蒙古、西藏有重大的区别”，这些都显示了金川土司与蒙古、西藏等藩部共同的“国体”地位。延至宣统二年（1910）理藩部改革，其一，将徕远司并入王会司；其二，裁撤理刑司，传统藩部诉讼事务并入法部；其三，把调查、编纂两局改为宪政筹备处，处内附设藩务研究所，其设置理由在于“藩属人民程度不齐，教育未备，家族政体未尽改，游牧旧习未尽除”。由此可见，藩属并非一直包括属国，金川土司、新疆回部在隶属四川省、新疆建省之后，实现了较之外扎萨克更高程度的国家大一统整合。
不再称呼蒙古、西藏是“夷”，是乾隆帝特别注重的事情。乾隆帝曾三番五次告诉军机大臣、督抚：“沿边蒙古，皆系内地所属，应称为蒙古人，不应以夷人称之也”“蒙古、汉人，同属臣民。如有书写之处，应称蒙古、内地，不得以蒙汉字面混行填写”“鄂尔多斯蒙古，乃属世仆，不应目之曰夷……如云夷汉蒙汉等语，甚属不经，朕恶观之，以后但称蒙古、汉人可。”这里，不称“夷汉”好理解，何以不允许称“蒙汉”呢?可以看到，乾隆帝认为：“蒙古人”=“蒙古”=“内地所属”“蒙汉字面混行填写”的并立逻辑是如下两个：汉=内地=中，蒙=蒙古=外，自然违背了“中外一家”其实就是“各民族一家亲”关于外属内的规训，可以想见，对于民族关系史视角下习惯的、似乎颇为中性的蒙汉话语，乾隆帝也会抱持同样的批评立场。这对于西藏也是适用的，乾隆帝平定西藏后，即要求臣下不以“夷”称西藏，有的臣下还因此受到申饬乃至获罪。《清高宗实录》记载：“本日巴延三奏报，前藏达赖喇嘛遣使过境日期一折，内称夷使字样，甚属错误。国家中外一家，况卫藏久隶版图，非若俄罗斯之尚在羁縻犹以外夷目之者，自应以来使堪布书写为是。乃任一庸劣幕友，混行填写夷使字样，率而具奏，巴延三于此等陈奏事件，全不留心寓目，何止糊涂若此，著传严行申饬。”陕西巡抚巴延三称卫藏使为“夷使”被申饬，俄罗斯才是“羁縻”“外夷”，可见卫藏1787年已经是“久隶版图”，并不以《钦定藏内善后章程》的颁行为条件。俄罗斯作为羁縻对象，无论如何，不属中国。
不过，值得注意的是，晚清又出现了称“划归藏属”的川边土司为“夷”的情况，也没见皇帝进行申饬。光绪二十九年（1903）十月二十九日，署理四川总督锡良奏请将原雅州府属打箭炉升为直隶厅，改隶建昌道，以便管理关外土司：“自瞻对划归藏属，番官侵暴，川边土司弱者慑其威而甘于输纳，强者怙其势而恋为奸横，几若知有藏而不知有川，匪惟蛮触纷争，抑且弁髦王章，轻侮边吏。巴、里塘粮员又以隔川过远，上司耳目难周，非庸儒以求苟安，即狠琐以盈溪壑。……奴才悉心体察，求无增改建置之烦，而深有益于边务，莫若将打箭炉同知升为直隶厅，迳隶建昌道，与雅州府划疆分理。关外土司管辖如故，巴、里塘粮员等官改归该厅察举优劣，核转案牍。前归府属之沈边、冷边等土司暨泸定桥巡检均与厅近而府远，一并归厅专辖。”同日，锡良又上《敬举边才以备任使折》，鉴于“雅州等府所辖番夷种族繁多，其地荒阔、其人愚犷，争衅时时并作”，认为“得健吏治之”方能“慑强梗于无形，塞萌芽于初起”，由此奏请授予打箭炉直隶厅同知刘廷恕道府衔，以重职任。打箭炉直隶厅同知刘廷恕向锡良汇报瞻对番官四郎降泽对瞻对收归川属的札谕颇为恭顺，并转述其言：“奉大人专派土兵二人送来札谕，告以大皇帝要将三瞻地方收回内属，叫小的转回西藏三瞻头目百姓均归大皇上管辖。如此札谕，好歹总要分清汉夷均是一视，现在小的传头目百姓等商议，愿归何处管理抑或如何体贴，随时禀明沾恩等情。”光绪三十一年正月二日，锡良回电刘廷恕：“忽称番官须候藏信遵行，该丞去瞻无济，又谓此瞻夷实情。查该协丞夙称熟悉夷情，又非不明大局，何以前后所禀矛盾至此？”无论是以“夷”自我定位的所谓“汉夷均是一视”，还是以“夷”定位“番”的所谓“瞻夷”“番夷种族繁多”，都说明一种动向，即伴随着满洲入主中原以及汉化的加深，也逐渐以“华”自居而“夷”视属番管辖的瞻对土司，番的国体地位下降难以起到藩卫作用，这也就好理解清末新政之际要求参与“藩属宪政”的蒙古人需要通达“政体”的用意了。
有研究认为，驻藏总理大臣、协理大臣、办事大臣、帮办大臣以及驻藏大臣全部计算在内，包括参赞罗长裿、钱锡宝，代理钟颖在内，计有各类驻藏大臣141人，其中有据可查出身汉军八旗者，只有道光年间徐锟、孟保、钟方以及光绪、宣统年间延茂、庆善、联豫、赵尔丰（赵尔丰的尚书品级是清史上不多的特例，但已经不能挽救危局了，自然与内外交困的边疆危机的加重有关，实际未就任）7人，出身汉人者仅张荫棠（其实只是查办藏事）、温宗尧2人，其他均为满蒙旗人，显示了边疆尤其是藩部地区共同的任官用人传统。针对“川军”（系“汉兵”）千人奉旨入藏，1909年12月7日达赖发电英俄公使“声言汉藏两族虽属一家，而近年驻藏汉官赵尔丰、联豫辈种种措施，大不利于藏人……若辈不以真情上达清宫”。川滇边务大臣汉军八旗赵尔丰、驻藏大臣满人联豫、驻藏帮办大臣汉人温宗尧统统被指为“汉官”，连带来自四川的“汉兵”，由此中央与藩部地方的矛盾被达赖刻意转化为汉藏两族之间的矛盾，并且被无端扩大。
与金川土司作为政治体最终获得国体地位不同，瞻对土司是清末改土归流从而变为行政土司的典型。与金川平定后屯军分驻禁绝传教不同，同治四年（1865）瞻对土司工布郞结起事被平定后，十二月十四日清廷将瞻对划归达赖喇嘛管理，史称“瞻对赏藏”。光绪三十年（1904）八月一日，英兵入藏胁迫西藏当局签订《拉萨条约》。面对边疆危局，对于瞻对是否“收回内属”，成为清廷上下的热议话题。光绪三十二年（1906）六月，锡良、成都将军绰哈布奏设川滇边务大臣：“边事不理，川藏中梗，关系甚大。征之前事，藏侵瞻对，川不能救；英兵入藏，川不问战。藏危边乱，牵动全局者，皆边疆不治、道途中梗之所致也”“乘此改土归流，照宁夏、青海之例，先置川滇边务大臣，驻扎巴塘练兵，以为西藏声援”。尽管此时与十年前即1896年三月四川总督鹿传霖发兵讨瞻、力主收瞻，而成都将军恭受、驻藏大臣文海“言其不便”、达赖喇嘛“疏诉于朝”的形势不同，尽管宣统元年（1909）清廷“议以十余万金与藏赎”而无果之后，首任川滇边务大臣赵尔丰复有勒令瞻对番官补缴40年应缴差银之举，但是，对于1908年刚刚完成到北京觐见光绪皇帝的达赖喇嘛来说，其仍不肯放弃瞻对是毫不奇怪的。有论者批评清廷“恐惊外人酿交涉”则可，若批评它“盲于事情”则不全对，因为“藩部”关乎国体，兹事体大，自然对藩部体制不轻言改弃，赵尔丰出任川督后于宣统三年六月派兵直入瞻对改土归流实系未经奏准之举。
三、民初云南土司国体地位的接续
川边土司不管是纳入达赖喇嘛为首的藩部地方封建管理体系，还是纳入四川总督的地方行政管理体系，都是国家疆域。金川土司的政治地位高于其他地方的土司，才得以朝贡京师，同于满、蒙、回、藏诸族体，共同成为代表大一统国家的“国体民族”，而汉人只能是政体民族，在旗人的政治控制之下，处于行政对象的地位。
进入近代，伴随着西方列强的殖民进程，清朝的属国体系崩解，在帝国版图与中国疆域之间逐渐划定、勘定明确的边界线，边疆形态“由内地定边疆”一变而为“由边界定边疆”，边防形势也由“守在四夷（属国）”一变而为“守在徼外（土司）”。西南防务吃紧之际，羁縻土司更是在所难免。云南巡抚谭钧培对此变化有深刻认识，他说此前云南土司“苟不至出巢肆扰，亦不概以内地之教令绳之，诚以土属僻居荒徼，西缅、南越皆我藩封，一时蛮触之争，不足遂为边患也”。云贵总督岑毓英更是明确提出“办土司事宜，只有两法：内地则改土归流，边远则众建而分其势”。对于后者，一个实例是毗连南掌的临安府纳楼茶甸长官司，一职分为四个土舍，使其“各有分地”。又一个实例是猛丁，猛丁“地连越南边界，恐其潜投异域”，因此积极奉行改土归流政策。此“猛丁”就是民初得以派出土司特派员到省议会发言的“孟定”(见表2)。
就此而言，云南土司的政治地位在辛亥革命后上升了，可以说在某种程度上取代了四川土司的政治地位。可以看到，云南旅缅华侨及土司拟请于省议会增设议员案（云南都督蔡锷来电提出），于1912年10月4日参议院议交法制审查，8日法制审查报告，9日允派“特派员”到省议会陈述的决议案咨大总统袁世凯转咨蔡锷。北京临时参议院支持云南省议会设置云南土司特派员，参议员发言支持的立论角度尽管不同，但是也反映了革命本身引发政治地位提升的问题。参议员云南段宇清发言强调系“共和时代”的需要：“云南有特别情形，不能不变通办理，要使土司不有代表殊非共和时代所宜有。”19号贵州陈国祥强调系“行政上之例外”：“本员亦赞成审查报告，不许其设议员专额而许设特派员于立法机关并无妨碍。盖此乃一种例外之事，直是行政上之例外，并非立法上之例外，问题甚小，无须多所讨论，且省议会以前即设有专额者，今即不许其设专额，讵特派员而亦可少之耶？”刘彦从土司对于革命的贡献和云南省议会议员曾有专额先例来立论：“在光绪初年缅甸受法国之侵略，近年以来安南又受英国之窥伺，以此缅甸、安南之土人归化于云南之治安者甚多，当时中央对于土人欲羁縻、固结，曾设土官以治之，颇为倾心内向。自民国成立以来，又随南边革命之潮流以赞成共和政体，其为中华民国而绝不为英法二国所动，宜如何推诚相与，以坚其向内之心。况自归化以来云南省议会议员曾经设有专额，现因中央所定之省议会议员选举法并土司议员之专额而无之，不有以灰其诚服中华民国之心乎？云南都督即不来电请增修，亦当审其情形，使其同享幸福。今审查报告对于云南都督之电筹一变通之方法，实于法律无所冲突，于事实亦有所济定，不能不予以赞成。即四川土司援以为请，广西土司从而效尤，亦无不可以许之者。故本员对于审查报告极力赞成，并希诸君赞成之也。”这些意见显示，尽管所谓“云南土司古称南诏”把南诏说成“土司”未必准确，但是所谓“如不善为羁縻……可以牵动大局”，所谓“缅甸、安南之土人归化于云南之治安者甚多，当时中央对于土人欲羁縻”，则说明清末民初云南边内、边外土司都被视为羁縻对象。
羁縻府州乃至土司地区不同于内地农耕经济的特点，是决定其边疆地位的重要因素。土司社会与蒙藏社会有共同的游牧起源。对此，北京临时参议院于1912年10月9日讨论政府提交的众议院议员选举法施行法之际，由于同为四川人的参议员和政府委员的参与以及云南张华澜的参与，便有了比较全面的揭示。四川邓镕说：“……今姑不讲法理而言事实，如四川之康定府及理化、巴安等府俱属新设之治，无所谓地丁漕粮，既无地丁漕粮，该处之人不将尽无选举权乎？……改土归流，各地方人民确多无田地，强半尚游牧制度，如四川边境即是，在前清光绪年间，始归流，此本员之所知者。……”政府委员说：“……本员是四川人，虽不能以四川一省之话至贵院陈述，但是四川土司虽系有不动产者多，而实则有动产者亦系不少，政府当此之际正拟施羁縻之政策，所以于不动产外再加动产之规定，使扩充其选举权……此事政府惟希望贵院赞成，如同对于蒙古、西藏之特别规定，以期联缔感情之意，并非政府与贵院故意闹意见。”云南张华澜指出：“……本员亦略知土司情形，与蒙藏不同。蒙藏多游牧人民，无有不动产者，土司皆系土著，皆以耕稼为业，均有不动产者，既经多有不动产之资格，又于不动产之外，加以动产之规定，则是土司之选举权较之汉人尤为扩充，以此优待土司亦优待太过，将来选出之议员可以较汉人尤多，亦殊失之不公平。”
根据《续云南通志长编》，可知云南华侨土司案的落实情形，不仅土司特派员由原议6名增加到7名，还设置了1名滇侨特派员。云南省民意机关，当清宣统三年九月光复之初，仍系沿清咨议局名称，维持秩序。至十一月十三日，始改为临时省议会。民国元年9月，临时大总统公布《省议会议员选举法》，于12月依法选举，是为云南第一届省议会议员。1917年8月、1921年9月，第二、第三两届均相沿办理。至1924年7月，云南另订《暂行省议会议员选举章程》，是为第四届。1927年正办理第五届选举间，云南改组省政府为省务委员会，遵照国民政府通令，各省省议会暂行停止。云南省前由临时省议会议决之《暂行选举法》，有旅缅滇人及沿边土司分区各选出议员一名之规定，嗣奉《省议会议员选举法》颁布，于滇侨土司无特别规定。滇军都督蔡锷发电北京：“查侨缅滇人，旅居国外，三迤土司，远在边徼，与滇关系密切。如概以普通法绳之，其选举权未免有名无实，特拟定《侨缅滇人暨沿边土司选举代表简章》，电饬沿边各地方官，转饬滇侨及各土司照分配名额选举。俟正式省议会召开时，同时令饬到会，予以代表名称，准其在会陈述意见，不加表决，以示与议员有别。”国务院电复称：“原电经参议院决议，可由都督设法遴选数人，给予委任状，以行政官厅特派员名义，令其到会陈述意见”等语。前四届土司特派员名录，制成表2。前三届云南全省都是八个复选举区，土司特派员却是七区各选1人共7人，后三届都有候补人员。
本着三权分立的原则，1913年4月2日公布的《省议会暂行法》规定省议员的义务有：不得兼为国会议员和行政官吏，不得用省议会名义干涉外事。相对于省议员来说，土司特派员和滇侨特派员只能到会发言，而且没有表决权，其地位明显不及省议员。按照今天的标准，省作为地方一级政府，显然不具有国家级建构如国会建构的意义，省议员不得兼为国会议员，就更加决定了这一点。但是，笔者认为，土司特派员和滇侨特派员到省议会发言也有一定的国体建构意义。这主要是基于省的实际地位的考虑，在民初行省地方化的大背景下，省便具有了国体一部分的地位，护国运动在蔡锷主政的云南省发起就是基于这一现实地位。随着省成为中央政府之下的一级地方政府，尤其是1924年以后，随着不再派驻华侨、土司特派员到省议会发言，国体构建意义也就不再了。这一情况，具有某种普遍性。1913年4月28日，土默特总管署兵、户两司会呈归化城副都统，“拟照黑省蒙旗之例，准各于省议会内特派员一名”，咨知归绥观察使以及山西都督、民政长。1914年设立绥远特别行政区后，也是派本区议员赴山西省议会开会。直到1918年《修正众议院议员选举法》，土默特才获得了众议院1个席位。1927年，黑龙江第五届省议会还有蒙古特派员到会，吉林第五届省议会则就没有了。民国初年特派员到省议会发言的时代结束了。
四、结 论
近代阶段，中国面临着一个古代多民族国家如何实现近现代民族国家转型的问题。对于铸牢中华民族共同体意识来说，本文提出了有别于民族学的历史学路径。国家“大一统”意义上的一体、各民族“一家亲”是富有中国历史传统的话语体系，政治核心意识是中华民族共同体意识的持久动力机制。本文揭示了“帝国版图”与“中国疆域”概念的非重合关系以及“羁縻”对象的不同边疆含义，呈现了清末云南土司改土归流、民初选派土司特派员到省议会发言，得以提升自身政治地位，进而接续清代四川土司国体地位的历史面向。国家“大一统”机制经过这一近代调试得以延续，土司在中央与边疆之间的中介作用也得以实现，具体来说，体现为如下两点：
第一，按照现代政治学对政治与行政的区分，民族边疆地区地缘政治意义上的民族政治体不断变为边疆行政体，是具有普遍性的规律性现象，民国初年是一个过渡时期。对于清代中国内边疆、外边疆的“双边疆”形态，笔者曾有初步考察。通过对北京临时参议院议员的边疆观的考察，可以发现，这种“双边疆”形态依然存在，并且在一定程度上主导着人们的边疆意识和边疆行为。在清代，“边疆”分别以长城塞徼、卡伦鄂博为“边”的基轴，“边”之外才是“界”，这样就有两个“边”“界”，由此形成了“内边疆”和“外边疆”，大致分别对应农耕地区的边缘地带、比较典型的游牧地区。延至民国元年，这两种基本分野依然存在。相对于打箭炉关之外的川边（包括瞻对，西藏方面曾要求把赵尔丰收瞻以来“霸纳业绒各处之税款，尤应赏还”），西藏就是外边疆。这样，我们才能把中国近代以来的边疆问题做一个总体分析，找到共同的特点:从西南之滇边土司、川边康区，到西北之青海、宁夏，乃至内蒙古之沿边诸省边，比如晋边土默特、黑边蒙旗，可以视为一条“内边疆带”。参议员胡璧城所言就是“内边疆”的最佳注解：“对于土尔扈特有疑问，有旧土尔扈特，有新土尔扈特，有东土尔扈特，是当列举出来则当不能有旧字，若系专指新疆以内之旧土尔扈特而言，则山西边疆之扎萨尔与夫天山以南之诸部落未曾提及，讵可挂漏？须规定与否，此边疆之事，诸君斟酌。”此处所谓“山西边疆”，言下之意，特指山西“边外”之蒙古，“扎萨尔”当为蒙古“扎萨克”。
第二，从传统“大一统”国家的近代延续来说，土司乃至蒙古特派员参加省议会本身就是国家“大一统”的民主新形态。土司特派员的议决，不在于法理，更在于事实，云南土司案的成立主要就是基于这种考虑。参议员云南段宇清谈到“云南之边疆”，指出：“云南土司聚处于云南之边隅，如不设法以坚其内向之心，苟有蠢动足以扰乱云南之边疆，蔓延所及恐非云南一省之关系，而与大局关系亦非浅鲜矣。”云南边疆相对于山西边疆，从地域方位接界外国来说，似乎有更多外边疆的意味，这应该是云南首先设置特派员的现实考量。华侨参议员到国会，是参议院这一国体的一部分。云南土司特派员到省议会发言，同样具有“大一统”国体建构意义。云南土司特派员作为范例，在“内边疆带”上不断复制、传播，构成一条从西南飘扬到东北的“民主纽带”。由滇边、到黑边，再到晋边等等，晋边实际上效法的不是当时认为的“黑边先例”，而是1912年滇边土司案成例，而设立驻省议会的特派员，呈现为民国初年（1912~1927）时段内特派员在“内边疆”上的带形布展设置。